Ley de Consulta Popular: resistencias y alcances.

Por: Javier Corral Jurado.

  

El viernes pasado fue publicada en el Diario oficial de la federación el decreto por el que se expide la Ley Federal de Consulta Popular. A diferencia del bombo y platillo con el que Peña Nieto ha promulgado otras reformas - casi como si fueran suyas -, esta vez sólo la firmó y mandó publicar. La ausencia del detalle promulgatorio confirma la cadena de resistencia que el Presidente de la República y su partido tienen frente a esta nueva legislación, resistencia que por cierto comparten algunos legisladores del PAN y del PRD.

La nueva ley es reglamentaria del artículo 35 de la Constitución, que en el 2012 incorporó en la fracción VIII, el derecho de los ciudadanos a participar en las consultas populares. Un instrumento concebido para dar cauce a la opinión ciudadana para manifestar su acuerdo o desacuerdo con decisiones de los poderes ejecutivo y legislativo federales en asuntos de trascendencia nacional. Es una forma complementaria del sistema de representación nacional.

La presencia de la democracia directa y la indirecta es una búsqueda de legitimidad. Es apelar al votante en momentos de definiciones importantes. Lo hizo Chile en el regreso de la Democracia. Sucedió en Canadá en la década de los noventas. El gobierno socialista de Felipe González convocó a España a decidir sobre su integración a la OTAN, y hoy mismo quieren zanjar el independentismo Catalán en elecciones plebiscitarias. Sucedió en Europa para incorporarse a la Comunidad donde hubo referéndums para decidir sí se ratificaba o no el tratado de Maastricht o el aceptar al euro como moneda en los distintos países. En Brasil en su regreso a la Democracia se planteó si querían ser República o Monarquía.

Las Democracias modernas han integrado estos mecanismos como una forma de fortalecerse, y han facilitado el ejercicio del derecho a la consulta ciudadana. De hecho, ese fue el espíritu de la modificación constitucional al artículo 35, tan es así que en la exposición de motivos del dictamen que me tocó presentar siendo Presidente de la Comisión de Gobernación de la Cámara de Diputados, se dice que "se crearon una serie de dispositivos que pretenden darle mayor vigor al régimen político, favorecer su legitimidad y fortalecer la articulación de los poderes públicos con el ciudadano... Las sociedades complejas requieren incorporar instrumentos que garanticen no solo la viabilidad del orden sino también vigorizar el consenso social, es decir, que el régimen se sostenga nosolo por la vía de la legalidad formal, sino que goce de amplios niveles de legitimidad, lo cual se expresa a través del consentimiento de la Sociedad hacía sus gobernantes respecto de su actuación y desempeño públicos."

Los conceptos anteriores son ciertos, sin embargo, se tuvo que dar una dura pelea para que esa motivación no terminara en letra muerta. La legislación estuvo contaminada del debate sobre la reforma energética, y la resistencia de sus promotores y autores para que sea motivo de consulta popular. Los que postulan la democracia como cauce y sistema para solucionar nuestras diferencias, no la quieren para toda ocasión, y dieron muestras de un titubeo penoso, ya habiendo dado el paso en la Constitución.

La Cámara de Diputados había enviado al Senado una minuta que contenía inadmisibles restricciones al objeto de las consultas populares, circunscribiéndolas a reformas legales y no a las constitucionales. Recordé a mis colegas legisladores que la ley sobre Consulta Ciudadana no podía olvidar el soporte político, filosófico, democrático que se contiene en las figuras de la democracia semi-directa introducidas en la Reforma de agosto de 2012; que la legislación secundaria tiene un deber moral: ser congruente y facilitar que se produzcan estas expresiones de democracia directa. Que no debemos poner aldabas a las puertas que nos articulan con la sociedad en asuntos de interés de ella. Y si la gente decide echar abajo la reforma energética por la vía de la consulta, es tan soberana y respetable esa decisión.

Debo señalar que la minuta se modificó de manera importante. Considero que se hizo la la corrección esencial, que en lo personal, a mi me permitió votar a favor en lo general del dictamen. Se cambiaron los artículos 5, 6, 21 y 30 y que contradecían al texto constitucional. No estamos ante la legislación secundaria optima en el tema, mucho menos ideal, pero trasladar la redacción del artículo 35 de la Constitución en sus términos, como derecho de los ciudadanos a votar en las consultas populares sobre temas de trascendencia nacional, permitirá la consulta sobre reformas constitucionales. Es ineluctable que en el orden jurídico, los temas de mayor trascendencia, se localizan en la constitución.

La redacción enviada por los Diputados era una trampa descomunal: hacía objeto de consulta popular "los actos legislativos del Congreso de la Unión y los actos administrativos del Ejecutivo Federal", excluyendo los actos del poder reformador de la constitución, del que habla el artículo 135 constitucional, es decir las modificaciones constitucionales no serían objeto de consulta popular. Con la modificación ha quedado establecido que serán motivo de consulta popular los temas de trascendencia nacional, entendidos como aquellos calificados por las dos terceras partes de los miembros presentes en cada una de las Cámaras del Congreso de la Unión, con excepción de las consultas propuestas por los ciudadanos, cuya calificación la hará la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

En el artículo 6, preveía los elementos que debe contener la consulta popular para ser calificada como tema de trascendencia nacional. Se eliminaron los supuestos referentes a temas legislativos del Congreso de la Unión y actos administrativos del Poder Ejecutivo Federal, que limitaban también la posibilidad de presentar propuesta de consultas sobre reformas constitucionales; con la modificación sólo hay dos elementos: que repercutan en la mayor parte del territorio nacional y que impacte en una parte significativa de la población.

Otras correcciones no menores es la del artículo 12 del dictamen, prohibía que los ciudadanos respaldarán más de una solicitud de consulta popular, con las modificaciones los ciudadanos ya podrán respaldar más de una consulta popular, siempre y cuando los mismos ciudadanos no rebasen el 20% de las firmas de apoyo, en cuyo caso sólo será válida la primera firma.

El artículo 14, establecía que las solicitudes de consulta popular formuladas por los ciudadanos, deberían presentarse ante la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados, se modificó para que la solicitud pueda ser presentada en cualquiera de las Cámaras, como lo mandata el artículo 35, fracción VIII de la Constitución.

El artículo 15, señalaba que la Cámara de Diputados definiría el formato para la obtención del respaldo ciudadano a una consulta popular. Se modificó el dictamen con la intención de que el formato sea acordado por ambas cámaras del Congreso. En la fracción IV se señalaban la información que debería recabarse en el formato, en el que se indicaba que sería la clave de elector y el número identificador al reverso de la credencial de elector derivado del reconocimiento óptico de caracteres (OCR) de la credencial para votar con fotografía, lo que resultaba demasiado excesivo para los ciudadanos por la complejidad de su captura, con la modificación queda de manera opcional su captura.

La batalla librada es una línea de congruencia con lo que voté cuando era Diputado, y no podía ser distinto ahora en mi calidad de Senador. Entonces no tuve ninguna duda delalcance de la consulta popular sobre Reformas constitucionales, puesto que el legislador estableció con toda claridad las excepciones objeto de consulta de la propia Constitución, en un listado no enunciativo, sino limitativo. Ahora tenemos en la legislación secundaria los términos textuales de la Constitución tanto en el objeto de la consulta, como sus excepciones. El artículo 11 de la minuta traslada de manera textual el numeral 3 de la fracción VIII del artículo 35. Y como lo prevé la Constitución, la SCJN determinará en todos los casos, la trascendencia nacional, y la constitucionalidad de la materia.

Se ha dicho que nuestra Constitución no se puede reformar mas que por el Congreso de la Unión, y bajo el procedimiento previsto en el artículo 135 que constituye eso que se denomina el poder reformador de la Constitución. Y así es, sólo el Congreso puede reformarla, pero la Constitución cambió en el 2012 y eso es lo que debemos reconocer, que esas reformas podrán estar sujetas ahora - salvo las excepciones -, a un referéndum facultativo de carácter popular, como derecho ciudadano a expresar su acuerdo o desacuerdo con los actos legislativos del Parlamento. Sostener lo contrario es sellar la Constitución para el pueblo, en quien reside esencial y originariamente la soberanía nacional. De el dimana el poder, y para su beneficio se instituye.